作者：楊朝霞（北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任、教授、博士研究生導(dǎo)師）；林禹秋（北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明建設(shè)與管理博士后）

　　國家公園是自然之瑰寶、人類之福祉。我國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。國家公園既不同于重在保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，也不同于重在利用的旅游風(fēng)景區(qū)，它是國家為保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，同時為公眾從事生態(tài)旅游、科學(xué)研究、自然教育、休憩娛樂等親近自然的活動提供機(jī)會和場所而劃定的需要特殊管理的自然區(qū)域。實行國家公園體制，是自然保護(hù)地建設(shè)從自發(fā)走向自覺、從分散走向體系的智慧之舉，是填補我國保護(hù)大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺漏的必然選擇。

　　自2013年黨的十八屆三中全會《決定》正式提出“建立國家公園體制”、2015年13部委聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》以來，我國的國家公園建設(shè)取得了重大進(jìn)展，生態(tài)保護(hù)成效顯著，大熊貓、東北虎豹、藏羚羊等旗艦物種種群數(shù)量得以恢復(fù)，生物多樣性穩(wěn)定增加，生態(tài)功能持續(xù)向好。例如，大熊貓野外種群數(shù)量從20世紀(jì)80年代的約1100只增長到目前的近1900只。根據(jù)國務(wù)院2022年批復(fù)的《國家公園空間布局方案》，我國已規(guī)劃布局49個國家公園候選區(qū)（包含正式設(shè)立的首批5個國家公園），總面積約110萬平方公里，到2035年全部建成，中國國家公園保護(hù)面積的總體規(guī)模將位居全球第一。2024年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議首次審議了國家公園法草案（以下簡稱“一審稿”）。同年12月，十四屆全國人大常委會第十三次會議對國家公園法草案進(jìn)行二次審議（以下簡稱“二審稿”）。草案不僅采用了“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的國家公園設(shè)立模式，而且特別注重保護(hù)和發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧和對策措施的因地因時制宜，摒棄了“一刀切”思維，是第三代環(huán)境法的最新代表性成果。

　　準(zhǔn)確界定國家公園的概念

　　如何準(zhǔn)確界定國家公園的概念，清晰厘定其與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地類型的關(guān)系，是在法治軌道上高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)必須解決的理論基礎(chǔ)和前提問題。

　　一是構(gòu)成和功能不同。在我國的自然保護(hù)地體系中，國家公園處于主體地位，在維護(hù)國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，可以說在構(gòu)成和功能上遠(yuǎn)比自然保護(hù)區(qū)、自然公園復(fù)雜、多樣。根據(jù)《國家公園設(shè)立規(guī)范》的規(guī)定和環(huán)境、資源、生態(tài)“一體三用”或“一體三面”論的原理，國家公園是具有突出生態(tài)服務(wù)功能（保護(hù)生物多樣性、涵養(yǎng)水源等），同時兼有重要資源功能（野生動植物資源豐富）和獨特環(huán)境功能（自然景觀罕見）的特殊區(qū)域。與此相對應(yīng)，自然保護(hù)區(qū)、自然公園則是主要擁有其中一種典型功能的特殊區(qū)域。例如，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第10條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)是只需具有重要生態(tài)服務(wù)功能（有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)）、資源供給功能（珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域）、環(huán)境景觀功能（有特殊意義的自然遺跡）中的一種典型功能的特殊區(qū)域，可根據(jù)保護(hù)對象的不同分為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、生物物種保護(hù)區(qū)和自然遺跡保護(hù)區(qū)等不同類型。其次，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等規(guī)定，自然公園則是具有顯著景觀資源功能的特殊自然區(qū)域，如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等。

　　二是尺度和地位不同。國家公園具有生態(tài)重要性、面積廣闊性、國家代表性、全民公益性等典型特征，在規(guī)模上遠(yuǎn)比自然保護(hù)區(qū)、自然公園要大，在地位上也比自然保護(hù)區(qū)、自然公園要高。根據(jù)《國家公園設(shè)立規(guī)范》的規(guī)定，國家公園的準(zhǔn)入條件有兩個：一個是國家代表性。要求擬設(shè)立的國家公園是具有國家代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或者具有中國特有和重點保護(hù)野生動植物物種的集聚區(qū)，且同時具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產(chǎn)的區(qū)域。具體可分為生態(tài)系統(tǒng)代表性（如生態(tài)系統(tǒng)類型為中國特有，具有稀缺性）、生物物種代表性（如至少具有一種傘護(hù)種或者旗艦種）、自然景觀獨特性（具有中國乃至世界罕見的自然景觀和自然遺跡）等三個方面的要求。另一個是生態(tài)重要性。要求擬設(shè)立的國家公園的生態(tài)區(qū)位極為重要，能夠維持大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)，地帶性生物多樣性極為富集，大部分區(qū)域保持原始自然風(fēng)貌，或者雖輕微受損但經(jīng)修復(fù)可恢復(fù)自然狀態(tài)的區(qū)域，生態(tài)服務(wù)功能顯著。具體可分為生態(tài)系統(tǒng)完整性（自然生態(tài)系統(tǒng)的組成要素和生態(tài)過程完整）、生態(tài)系統(tǒng)原真性（生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程大部分保持自然特征和進(jìn)展演替狀態(tài)）、面積規(guī)模大型性（可確保大尺度生態(tài)過程完整）等三個方面的要求。相比而言，自然保護(hù)區(qū)和自然公園的準(zhǔn)入條件要低很多。例如，三江源國家公園就是地球第三極青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)大尺度保護(hù)的典范，它不僅是全球生物多樣性熱點地區(qū)，也是我國重要的生態(tài)安全屏障，保護(hù)面積達(dá)19.07萬平方公里，實現(xiàn)了對長江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護(hù)。

　　在法律設(shè)計上，應(yīng)該說“二審稿”第2條關(guān)于國家公園的概念并未全面、精準(zhǔn)揭示國家公園的本質(zhì)特征，不足以清晰界分其與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地類型的區(qū)別。為此，建議將第2條進(jìn)一步修改細(xì)化。

　　進(jìn)一步完善國家公園法草案

　　除了基本概念的清晰界定外，建議國家公園法草案重點在以下幾方面作進(jìn)一步完善：

　　一是原則性地規(guī)定國家公園的候選門檻和退出機(jī)制。符合什么條件才能設(shè)立為國家公園，是高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)要解決的首要問題。對此，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）曾先后于1969年和1971年兩次對國家公園的設(shè)立條件與屬性特征提出了具體建議，如存在未受人為開發(fā)或居住而改變的生態(tài)系統(tǒng)空間，該處的生物、地貌與棲息地等均具特殊科學(xué)性、教育性及游憩吸引力，面積不少于1000公頃等。建議借鑒國際經(jīng)驗，對國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范的主要內(nèi)容和基本要求作出綱領(lǐng)性回應(yīng)，原則性地規(guī)定入選國家公園候選區(qū)的準(zhǔn)入“門檻”。另外，對于將來可能不符合條件的國家公園，也應(yīng)設(shè)有相應(yīng)的評估和退出機(jī)制。

　　二是確認(rèn)公民享用國家公園的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是公民享用良好環(huán)境的權(quán)利，包括潔凈空氣權(quán)、清潔水環(huán)境權(quán)、通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)、環(huán)境安寧權(quán)、景觀環(huán)境權(quán)等。在國家公園法中賦予公民環(huán)境權(quán)（特別是景觀環(huán)境權(quán)）是對生態(tài)文明核心理念“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的權(quán)利表達(dá)，有利于把建設(shè)美麗中國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺行動。

　　三是對核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)范圍的劃定，增設(shè)約束性、程序性、技術(shù)性要求，防止出現(xiàn)無序分區(qū)的亂象。分區(qū)保護(hù)是國家公園法的核心制度，如何合理劃定核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的空間范圍是分區(qū)保護(hù)制度設(shè)計的重中之重。然而，目前在技術(shù)規(guī)范上既無類似《國家公園設(shè)立規(guī)范》的規(guī)范性文件。建議明確授權(quán)國務(wù)院國家公園主管部門制定國家公園分區(qū)規(guī)范，或者規(guī)定《國家公園設(shè)立規(guī)范》增設(shè)功能分區(qū)的技術(shù)要求。

　　四是進(jìn)一步理順國家公園監(jiān)管的體制機(jī)制，明確國家公園管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，強化部門和區(qū)域協(xié)同。建議借鑒環(huán)境保護(hù)法第24條關(guān)于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)職責(zé)和自然保護(hù)區(qū)條例第22條關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定，明確國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)國家公園范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源合理利用、環(huán)境污染防治等相關(guān)領(lǐng)域在產(chǎn)權(quán)行使（代為履行自然資源國家所有者職責(zé)）、監(jiān)測預(yù)警、自然教育、現(xiàn)場檢查、執(zhí)法查處等方面的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)。

　　五是確認(rèn)和發(fā)揮司法機(jī)制維護(hù)國家和社會公共利益的作用，規(guī)定破壞國家公園自然資源和生態(tài)環(huán)境的廣義公益訴訟制度。公益訴訟是以司法機(jī)制維護(hù)國家和社會公共利益的核心制度，在廣義上包括國有自然資源資產(chǎn)管理部門提起的國有自然資源資產(chǎn)損害賠償訴訟，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起的檢察公益訴訟等。建議借鑒環(huán)境保護(hù)法第58條和礦產(chǎn)資源法第74條等立法經(jīng)驗，明確規(guī)定對破壞國家公園自然資源和生態(tài)環(huán)境，損害國家利益、社會公共利益的行為，人民檢察院、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以依法向人民法院提起訴訟。

　　六是調(diào)整法律責(zé)任罰款模式，提升罰款額度，增設(shè)代履行的行政強制執(zhí)行方式。按照“二審稿”第27、54、57條的規(guī)定，違法在國家公園核心保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施或者進(jìn)行工程建設(shè)，造成生態(tài)破壞的，處以100萬元以上500萬元以下的罰款；為維護(hù)國家安全、實施國家重大戰(zhàn)略和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而從事前述違法建設(shè)活動的，處以10萬元以上50萬元以下的罰款，此二者均不足以制裁和威懾違法行為。建議廢棄單一固定數(shù)距罰款模式，按照責(zé)罰相當(dāng)原則，改為采用數(shù)距模式和比例模式相結(jié)合的復(fù)合罰款模式。例如，對于第一種違法情形，按照項目總投資額的5%-10%處以罰款，但最低不得低于100萬元。此外，違法行為人破壞生態(tài)環(huán)境，逾期不予修復(fù)的，還應(yīng)增設(shè)代履行的行政強制執(zhí)行方式。

　　生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。務(wù)必抓住時代機(jī)遇，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，夯實理論基礎(chǔ)，制定好國家公園法和生態(tài)環(huán)境法典相關(guān)條款，精心打造具有中國特色、世界意義的國家公園法律規(guī)范體系，在法治軌道上高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)。

　　[本文系國家社科基金重點項目《生態(tài)文明理念的環(huán)境法學(xué)闡釋研究》（23AFX022）的中期研究成果。]